Birgir Ármannsson, formaður þingflokks Sjálfstæðisflokksins:
Að undanförnu hefur komið upp umræða um breytingarreglu stjórnarskrárinnar, annars vegar út frá sjónarmiðum um mikilvægi hennar í stjórnskipun landsins og hins vegar í tengslum við hugmyndir, sem fram hafa komið um hugsanlegar breytingar á núgildandi fyrirkomulagi.
1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar
Rétt er að rifja upp að samkvæmt núgildandi breytingarreglu, sem er að finna í 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar, verður stjórnarskránni ekki breytt nema með eftirfarandi hætti: Þegar stjórnarskrárbreyting hefur verið samþykkt á Alþingi á þegar í stað að rjúfa þing og boða til þingkosninga. Sé breytingin samþykkt óbreytt á nýju þingi öðlast hún gildi. Þannig hefur stjórnarskránni verið breytt átta sinnum frá stofnun lýðveldis, og raunar nokkrum sinnum fyrir þann tíma. Þetta er mikilvægt að hafa í huga vegna þess að oft heyrast þær raddir að núgildandi regla geri stjórnarskrárbreytingar óheyrilega erfiðar eða nánast ógerlegar.
Grein Kristrúnar Heimisdóttur
Mikilvægasta framlagið til umræðunnar um breytingarregluna á síðustu vikum hefur komið frá Kristrúnu Heimisdóttur, sem ritaði vandaða grein um þetta efni í Tímarit lögfræðinga. Þar gerir hún meðal annars grein fyrir bakgrunni og tilgangi hinnar sérstöku breytingarreglu stjórnarskrárinnar og setur hana í bæði sögulegt og alþjóðlegt samhengi. Þá fer hún líka yfir tilraunir til stjórnarskrárbreytinga á árunum 2009 til 2013, sem enduðu sem kunnugt er í fullkomnum ógöngum. Meginniðurstaða Kristrúnar er að að breytingarákvæðið feli í sér sterkan hvata til að vanda til verka, forðast hvatvíslegar breytingar og leita víðtækrar samstöðu.
Samanburður við nágrannalöndin
Kristrún vekur athygli á því að íslenska breytingarákvæðið sver sig mjög í ætt við sambærileg ákvæði í evrópskum stjórnarskrám. Þau eru vissulega mismunandi, en innihalda öll einhver eftirgreindra skilyrða; 1) aukinn meirihluta á þingi, 2) umþóttunartíma, 3) samþykki tveggja þinga með þingkosningum á milli 4) þjóðaratkvæðagreiðslu með eða án lágmarksskilyrða um þátttöku og/eða fjölda greiddra já-atkvæða.
Kristrún fer ekki út í nákvæman samanburð á íslenska ákvæðinu og ákvæðum í einstökum löndum, en mér finnst ástæða til að nefna, að annars staðar á Norðurlöndum gilda reglur, sem annað hvort gera jafn miklar eða jafnvel strangari kröfur. Með nokkurri einföldun má setja þessar reglur fram með þeim hætti, að í Danmörku þarf að fara sömu leið og á Íslandi með samþykki tveggja þinga með kosningum á milli, en að loknu síðara samþykki þings er efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem gerð er krafa um að breytingin hljóti meirihluta greiddra atkvæða og stuðning að minnsta kosti 40% þeirra sem eru á kjörskrá til að öðlast gildi. Í Noregi er gerð krafa um að stjórnarskrárfrumvarp fái umfjöllun á tveimur kjörtímabilum með kosningum á milli og að við endanlega afgreiðslu þurfi 2/3 þings til að staðfesta breytingarnar. Svipuð leið er farin í Finnlandi, þ.e. aðkomu þings er krafist á tveimur kjörtímabilum og stuðning 2/3 í lokin. Meginreglan í Svíþjóð er líka fólgin í samþykki tveggja þinga með kosningum a milli en samkvæmt sérstökum reglum er líka unnt að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslu eftir fyrra samþykkið, en niðurstaða hennar er þó ekki endanleg eða bindandi nema meirihluti leggist gegn breytingunni. Ef niðurstaðan er hins vegar jákvæð kemur málið aftur til kasta þingsins.
Reglurnar í þessum löndum, sem búa við líka laga- og stjórnskipunarhefð og við Íslendingar, eru að sönnu flóknari en hér hefur verið lýst, en þrátt fyrir það held ég að öllum megi ljóst vera að íslenska reglan sker sig ekkert sérstaklega úr og er fráleitt erfiðari í framkvæmd.
Breytingartillaga hluta stjórnarandstöðunnar
Auk greinar Kristrúnar Heimisdóttur hefur breytingarreglan verið í umræðunni vegna málflutnings hluta stjórnarandstöðunnar á Alþingi. Við þinglok rifjuðu fulltrúar Samfylkingar, Pírata og Flokks fólksins upp breytingartillögu, sem lögð var fram við stjórnarskrárfrumvarp Katrínar Jakobsdóttur í vetur. Hún felur í sér að til að breyta stjórnarskrá nægi að einfaldur meirihluti þings veiti samþykki sitt og að í kjölfarið fari fram þjóðaratkvæðagreiðsla þar sem hvorki verði gerð krafa um lágmarksþátttöku né lágmarksstuðning við breytinguna.
Ekki þarf að efast um að með þessu yrðu stjórnarskrárbreytingar auðveldari en nú er, en um leið yrði kippt burt ýmsum varnöglum, sem slegnir hafa verið til að stuðla að vandaðri málsmeðferð og sem víðtækastri samstöðu um stjórnarskrárbreytingar. Þegar af þeim ástæðum ástæðum er tillaga stjórnarandstöðunnar auðvitað ótæk. Þess má svo líka geta til fróðleiks, að tillagan er ekki fyllilega samhljóða tillögu stjórnlagaráðs frá 2011 og gengur mun lengra en þær tillögur, sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði fram veturinn 2012 til 2013 og fulltrúar þessara sömu flokka tala oft um sem útgangspunkt varðandi framhald stjórnarskrárvinnunnar og kalla jafnvel nýju stjórnarskrána. Um það efni mun ég fjalla nánar á næstunni.
Birt í Morgunblaðinu 20. júlí 2021.
