Óli Björn Kárason alþingismaður:

Sag­an kenn­ir að stund­um næst ár­ang­ur með því að end­ur­taka staðhæf­ing­ar aft­ur og aft­ur, líkt og um staðreynd­ir sé að ræða. Árang­ur­inn ræðst ekki síst af því hversu vilj­ug­ir fjöl­miðlar eru til að draga hið rétta fram í dags­ljósið, hvernig fræðimenn tak­ast á við sí­bylju hinna sann­trúuðu og hvort stjórn­mála­menn hafa burði til að spyrna við fót­um.

Í októ­ber 2012 fór fram þjóðar­at­kvæðagreiðsla um til­lög­ur stjórn­lagaráðs (hér verður til­urð þess lát­in liggja á milli hluta) að frum­varpi til stjórn­skip­un­ar­laga – stjórn­ar­skrá. Sam­kvæmt skýrsl­um yfir­kjör­stjórna voru 236.903 kjós­end­ur á kjör­skrá og greiddu 115.980 manns at­kvæði en þar af voru 1.493 at­kvæði ógild. Kjör­sókn var tæp­lega 49%. Þetta er minnsta þátt­taka í þjóðar­at­kvæðagreiðslu í lýðveld­is­sög­unni. Til sam­an­b­urðar var þátt­taka í þjóðar­at­kvæðagreiðslu 1944 liðlega 98% og samþykktu 98,5% nýja stjórn­ar­skrá lýðveld­is­ins.

Í at­kvæðagreiðslunni 2012 voru sex spurn­ing­ar lagðar fyr­ir kjós­end­ur.

Fyrsta spurn­ing­in: „Vilt þú að til­lög­ur stjórn­lagaráðs verði lagðar til grund­vall­ar frum­varpi að nýrri stjórn­ar­skrá?“

Rétt rúm­lega 62% (um 31% þeirra sem voru á kjör­skrá) svöruðu ját­andi. Það var sem sagt ekki verið að greiða at­kvæði eða taka af­stöðu til „nýrr­ar stjórn­ar­skrár“ sem stjórn­lagaþing hafði samið, held­ur leita eft­ir af­stöðu kjós­enda til þess hvort til­lög­urn­ar ættu að liggja til grund­vall­ar þeirri vinnu, sem Alþingi ber skylda til að sinna sam­kvæmt stjórn­ar­skrá, þ.e. að móta og taka af­stöðu til hugs­an­legra breyt­inga á grunn­lög­um lands­ins. Þeirri skyldu geta þing­menn ekki út­vistað eða komið sér und­an.

„Ný stjórn­ar­skrá“ ekki til

„Ný stjórn­ar­skrá“ hef­ur því aldrei verið samþykkt í þjóðar­at­kvæðagreiðslu. Hún er því ekki til. Að halda því fram að þjóðin hafi „valið“ sér nýja stjórn­ar­skrá er blekk­ing sem von­andi á ekki ræt­ur í öðru en mis­skiln­ingi.

Leiða má rök að því að niðurstaða þjóðar­at­kvæðagreiðslunn­ar hefði orðið önn­ur ef spurt hefði verið: „Vilt þú að til­lög­ur stjórn­lagaráðs að frum­varpi til stjórn­ar­skip­un­ar­laga (stjórn­ar­skrá) verði samþykkt­ar?“

Hér er ekki hægt að fara ít­ar­lega yfir það hversu illa var staðið að verki hjá rík­is­stjórn sem vildi nýta efna­hags­leg­ar þreng­ing­ar í kjöl­far banka­hruns­ins til að um­bylta stjórn­ar­skránni og ná fram póli­tísk­um mark­miðum.

„Tæpitungu­laust sner­ist at­kvæðagreiðslan því ekki um neitt,“ skrifaði Sig­urður Lín­dal, pró­fess­or í lög­um, í Frétta­blaðið tveim­ur dög­um eft­ir þjóðar­at­kvæðagreiðsluna. Hann hélt því fram að at­kvæðagreiðslan hefði verið at­kvæðagreiðsla um „ófull­b­urða plagg“ sem unnið hefði verið í anda sýnd­ar­lýðræðis „sem er vís­ast­ur veg­ur til að rækta jarðveg fyr­ir póli­tíska spill­ingu“.

Sig­urður var á því að um væri að ræða til­raun til að draga at­hygl­ina frá raun­veru­leg­um vanda­mál­um enda stutt til kosn­inga:

„For­sæt­is­ráðherra lýsti því í Silfri Eg­ils í gær að af­greiðsla end­ur­skoðaðs stjórn­ar­skrár­frum­varps yrði lát­in hafa al­ger­an for­gang á Alþingi og önn­ur mál lát­in bíða ef tími reyn­ist ónóg­ur. Þeirri hugs­un verður nú varla varizt að með þessu sé verið að draga at­hygl­ina frá raun­veru­leg­um vanda­mál­um, einkum at­vinnu­mál­um og skulda­mál­um heim­ila og fyr­ir­tækja, enda skammt til kosn­inga. Og þá er spurn­ing­in hvort Alþingi standi í hlýðni við for­sæt­is­ráðherra eða taki sjálft frum­kvæði að því að taka á þeim vanda sem helzt brenn­ur á þjóðinni.“

Dæmi um mis­notk­un

Gunn­ar Helgi Krist­ins­son, pró­fess­or í stjórn­mála­fræði, var þung­orður á fundi 9. nóv­em­ber 2012 í Há­skóla Íslands um stöðuna í stjórn­ar­skrár­vinn­unni:

„Þjóðar­at­kvæðagreiðslan, í þessu til­viki, er að mínu viti gott dæmi um mis­notk­un á þjóðar­at­kvæðagreiðslu þar sem þú held­ur þjóðar­at­kvæðagreiðslu áður en hin efn­is­lega umræða hef­ur farið fram og reyn­ir síðan að nota niður­stöðurn­ar til að þagga niður umræðuna.“

Í er­indi sínu hélt Gunn­ar Helgi því fram að vel unn­in skoðana­könn­un hefði getað reynst gagn­legri en þjóðar­at­kvæðagreiðslan:

„Ef það sem menn vildu fá fram voru skýr­ar upp­lýs­ing­ar um hvað kjós­end­ur væru að hugsa þá hefði í báðum þess­um til­vik­um góð og vönduð skoðana­könn­un verið mun ár­ang­urs­rík­ari aðferð til þess að afla þeirra upp­lýs­inga.“

Á sama fundi var Björg Thor­ar­en­sen, pró­fess­or í stjórn­skip­un­ar­rétti við laga­deild Há­skóla Íslands, skýr:

„Það er ekki búið að fara efn­is­lega yfir til­lög­urn­ar hjá lög­gjaf­an­um og þing­menn hafa þá skyldu sam­kvæmt stjórn­ar­skrá að ræða þær efn­is­lega. Síðan er rétti stjórn­skipu­legi far­veg­ur­inn að bera þetta und­ir þjóðina þegar búið er að vinna málið á þing­inu.“

Til­rauna­starf­semi með stjórn­ar­skrá

Viku eft­ir fund­inn í Há­skóla Íslands lagði meiri­hluti stjórn­skip­un­ar- og eft­ir­lits­nefnd­ar fram frum­varp stjórn­lagaráðs með nokkr­um breyt­ing­um. Atli Gísla­son, hæsta­rétt­ar­lögmaður og þá þingmaður sem hafði sagt skilið við rík­is­stjórn­ina, gaf frum­varp­inu fall­ein­kunn í nefndaráliti. Frum­varpið væri „ófull­b­urða plagg sem er langt frá því að vera tækt til 2. umræðu á Alþingi“. Ekki væri tekið til­lit til „varnaðarorða sér­fræðinga á sviði stjórn­skip­un­ar­rétt­ar“ og ekk­ert heild­armat hefði farið fram „þótt ít­rekað hafi verið eft­ir því kallað af hálfu minni hluta nefnd­ar­inn­ar og fjölda sér­fræðinga sem um málið hafa fjallað, bæði á nefnd­ar­fund­um og úti í sam­fé­lag­inu“. Atli benti á að fjölda­mörg „stór álita­mál“ blöstu við og hefðu síst skýrst í vinnu nefnd­ar­inn­ar. Hann hafnaði „al­gjör­lega þess­um vinnu­brögðum meiri hlut­ans“ og sagði „löngu tíma­bært að látið verði af þess­ari til­rauna­starf­semi með stjórn­ar­skrá lýðveld­is­ins“.

Dóm­ur Atla líkt og margra annarra var skýr en þung­ur. Frum­varpið strandaði og kom ekki til at­kvæðagreiðslu við 2. umræðu.

Breyt­ing­ar í sátt

For­menn þeirra stjórn­mála­flokka sem eiga full­trúa á Alþingi hafa átt fundi frá upp­hafi árs 2018 um hugs­an­leg­ar stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Verk­stjórn­in er í hönd­um for­sæt­is­ráðherra sem í lok júní sl. birti í sam­ráðsgátt drög að frum­varpi. Alls bár­ust 215 um­sagn­ir um frum­varps­drög­in en tekið er fram að for­menn­irn­ir hafi ekki und­ir­geng­ist skuld­bind­ingu í þess­um efn­um.

Með þessu vinnu­lagi hef­ur for­sæt­is­ráðherra lagt drög að því að tryggja að breið sátt ná­ist um breyt­ing­ar á æðstu rétt­ar­heim­ild þjóðar­inn­ar sem er yfir önn­ur lög haf­in. Þannig er viður­kennt hve nauðsyn­legt það er að um­gang­ast stjórn­ar­skrá af virðingu, vinna að nauðsyn­leg­um breyt­ing­um af yf­ir­veg­un og tryggja al­menn­an stuðning. Með slík­um vinnu­brögðum hef­ur stjórn­ar­skrá lýðveld­is­ins fengið að þró­ast, ekki í takt við dæg­ur­flug­ur ein­stakra hags­muna­hópa eða stjórn­mála­flokka, held­ur eft­ir yf­ir­legu og ít­ar­leg­ar umræður. Af 79 efn­is­grein­um stjórn­ar­skrár­inn­ar hef­ur 45 verið breytt eða þeim bætt við. Og stjórn­ar­skrá­in hef­ur lagt traust­an grunn und­ir rík­is­stjórn laga en ekki manna, þar sem grunn­gildi mann­rétt­inda og ein­stak­lings­frels­is eru tryggð.

Greinin birtist í Morgunblaðinu 23. september 2020.