Jón Gunnarsson ritari Sjálfstæðisflokksins og alþingismaður:

Um­hverf­is­ráðherra kom fram í fjöl­miðlum sunnu­dag­inn 17. maí og reyndi að rétt­læta ákvörðun sína um friðlýs­ingu vatna­sviðs Jök­uls­ár á Fjöll­um. Sú skýr­ing hans að þetta sé gert til að fram­fylgja vilja Alþing­is stenst enga skoðun. Ég tel að ráðherra skorti laga­heim­ild fyr­ir þess­ari ákvörðun. Ráðherr­an­um hef­ur nú verið stefnt fyr­ir dóm af land­eig­anda vegna þessa.

Um­hverf­is- og auðlindaráðuneytið birti sl. haust skýr­ing­ar á því hvernig friðunin byggðist á grund­velli þings­álykt­un­ar­til­lögu frá 14. janú­ar 2013, ramm­a­áætl­un 2.

Þar kem­ur fram að til­lög­unni sem þings­álykt­un­in bygg­ist á hafi þáver­andi verk­efn­is­stjórn ramm­a­áætl­un­ar skilað til iðnaðarráðherra 5. júlí 2011 sem og að þings­álykt­un­in hafi verið samþykkt 14. janú­ar 2013. Sama dag tóku lög­in um vernd­ar- og ork­u­nýt­ingaráætl­un gildi (þ.e aðeins 1.-3. gr. tóku gildi 2011 en lög­in í heild sinni ekki fyrr en 2013).

Farið að regl­um sem ekki voru til

Til­laga verk­efn­is­stjórn­ar­inn­ar og þar með þings­álykt­un­in var því unn­in áður en málsmeðferðaregl­ur lag­anna tóku gildi. Í þeim fel­ast m.a. verklags­regl­ur sem verk­efn­is­stjórn og fag­hóp­ar skulu fylgja. Verk­efn­is­stjórn ramm­a­áætl­un­ar 2 vann sem sagt aldrei eft­ir þess­um regl­um því þær voru ekki til. Verk­efn­is­stjórn­in hafði ekki á þess­um tíma (fyr­ir 2011/​2013) það hlut­verk að af­marka virkj­un­ar­svæði eða virkj­un­ar­kosti. Af því leiðir að af­mörk­un virkj­un­ar­svæða eða virkj­un­ar­kosta var ekki hluti af til­lögu verk­efn­is­stjórn­ar og þar með held­ur ekki hluti af álykt­un Alþing­is. Ramm­a­áætl­un 2 skorti því öll fyr­ir­mæli um hver væru mörk virkj­un­ar­svæða eða virkj­un­ar­kosta og þings­álykt­un­in því mjög ófull­kom­in að þessu leyti.

En hvert á þá að sækja leiðsögn­ina um það hver þessi mörk virkj­un­ar­svæða og virkj­un­ar­kosta eru? Á um­hverf­is- og auðlindaráðherra að gera um það til­lögu til Alþing­is þannig að fyr­ir­mæl­in séu skýr af hálfu þings­ins? Á ráðherr­ann að gera til­lögu út frá þeim gögn­um sem komu fram af hálfu verk­efn­is­stjórn­ar­inn­ar sem þó hafði ekki það hlut­verk að skil­greina þessi mörk og vinna henn­ar ekki tekið mið af því? Get­ur ráðherr­ann byggt á lög­un­um um vernd­ar- og ork­u­nýt­ingaráætl­un sem voru ekki til þegar til­laga verk­efn­is­stjórn­ar­inn­ar var unn­in og ekki í gildi þegar hún var samþykkt? Geta lög sem ekki voru til eða í gildi haft ein­hverja þýðingu í úr­lausn máls­ins?

Það er greini­lega úr vöndu að ráða fyr­ir ráðherra um­hverf­is- og auðlinda­mála þegar ákveða skal leiðina. En ráðherr­ann ákvað sem sagt að lög og verklags­regl­ur sem ekki voru til þegar verk­efn­is­stjórn vann til­lögu að ramma 2 og ekki voru í gildi þegar þings­álykt­un­in frá 2013 var sam­in og samþykkt skuli veita leiðsögn­ina um mörk friðunar.

Í kynn­ingu ráðuneyt­is um­hverf­is- og auðlinda­mála er vísað til þess að í grein­ar­gerð með frum­varpi til laga um vernd­ar- og ork­u­nýt­ingaráætl­un, sem varð að lög­um 48/​2011, komi fram leiðsögn um þetta. Er þar vísað til VI. kafla í grein­ar­gerðinni sem ber heitið „Um virkj­un­ar­kosti og af­mörk­un þeirra“. Í kynn­ing­unni er far­in sú leið að grípa upp eina setn­ingu af mörg­um og hún notuð sem grund­völl­ur ákvörðunar um mörk friðlýs­ing­ar. Setn­ing­in er svona: „Virkj­un­ar­svæði í vatns­afli miðast al­mennt við allt vatna­svið fall­vatns­ins ofan þeirr­ar virkj­un­ar sem nýt­ir fallið og far­veg fall­vatns­ins neðan virkj­un­ar.“

Hand­val­in rök

En stenst þessi rök­stuðning­ur nán­ari skoðun? Ég tel svo ekki vera. Meg­in­regl­an í lög­skýr­ingu geng­ur út á að lesa þurfi, bera sam­an og meta all­an texta bæði laga sem og lög­skýr­ing­ar­gagna. Það þykir sem sagt ekki góð lat­ína að grípa bara til þeirr­ar setn­ing­ar sem pass­ar ein­hverj­um til­tekn­um mark­miðum þá stund­ina.

Ef um­rædd­ur VI. kafli er les­inn all­ur, þá stend­ur þar skrifað: „Virkj­un­ar­svæði í vatns­afli miðast al­mennt við allt vatna­svið fall­vatns­ins ofan þeirr­ar virkj­un­ar sem nýt­ir fallið og far­veg fall­vatns­ins neðan virkj­un­ar. Sjón­ræn áhrif mann­virkja geta þó náð yfir stærra svæði, t.d. frá há­spennu­lín­um. Svæði með nýt­an­legu falli í fall­vatni nefn­ast virkj­un­arstaðir. Ef fallið er ekki allt á ein­um stað geta verið fleiri en einn virkj­un­arstaður í fall­vatn­inu. Þess­ir staðir eru vel þekkt­ir. Fram­kvæmd virkj­un­ar á hverj­um virkj­un­arstað er nefnd virkj­un­ar­kost­ur. Þar geta ýms­ir kost­ir komið til greina. Við virkj­un á sama falli á ein­hverj­um virkj­un­arstað get­ur stærð virkj­un­ar verið mis­mun­andi eft­ir því hvernig miðlun rennsl­is­ins er háttað. Til miðlun­ar þarf miðlun­ar­lón og í mörg­um til­vik­um er rennsli fall­vatns­ins aukið með veit­um úr ná­læg­um ám. Áhrif virkj­un­ar á um­hverfi eru því kom­in und­ir því hvernig virkj­un­ar­kost­ur­inn er skil­greind­ur. Þau mann­virki sem mestu máli skipta eru einkum stífl­ur og veit­ur, miðlun­ar­lón, aðrennslis­göng og stöðvar­hús, frá­rennsli og lega há­spennu­lína og vega. Stærð virkj­un­ar í MW seg­ir lítið um áhrif henn­ar á um­hverfi.

Í vernd­ar- og nýt­ingaráætl­un­inni yrði fjallað um skil­greind­an virkj­un­ar­kost á til­tekn­um virkj­un­arstað og áhrif þeirr­ar virkj­un­ar inn­an virkj­un­ar­svæðis­ins. Þar sem áhrif­in eru kom­in und­ir út­færslu virkj­un­ar­inn­ar verður skil­greind­um virkj­un­ar­kost­um raðað í flokka en ekki virkj­un­ar­svæðum enda þótt fram komi hvernig virkj­un­ar­svæðin eru af­mörkuð. Á sama virkj­un­arstað geta mis­mun­andi virkj­un­ar­kost­ir lent í mis­mun­andi flokk­um eft­ir áhrif­um þeirra. Hins veg­ar kem­ur til álita að vernda heil vatna­svið. Þau yrðu þá sett í vernd­ar­flokk og þar með all­ir hugs­an­leg­ir virkj­un­ar­kost­ir inn­an þeirra. Eins kem­ur til álita að friðlýsa hluta vatna­sviðs eða hluta fall­vatns.“

Rök­stuðning­ur ráðuneyt­is­ins er mjög lang­sótt­ur og verður væg­ast sagt hæp­inn þegar fram­an­greind­ur texti all­ur er skoðaður. Þessi til­vitn­un í grein­ar­gerðina seg­ir í raun allt sem segja þarf um rök­leysu ráðherr­ans. Mun­um að ramm­a­áætl­un 2, þings­álykt­un nr. 13/​141 frá 14. janú­ar 2013, fjall­ar um virkj­un­ar­kosti og að þeir fari í nýt­ing­ar-, bið- eða vernd­ar­flokk. Fjall­ar ekki um virk­un­ar­svæði. Slíkt hefði þurft að koma fram skýr­um orðum í til­lög­unni, sbr. orðin: „Hins veg­ar kem­ur til álita að vernda heil vatna­svið. Þau yrðu þá sett í vernd­ar­flokk og þar með all­ir hugs­an­leg­ir virkj­un­ar­kost­ir inn­an þeirra.“

Í engu til­viki voru heil vatna­svið sett í vernd­ar­flokk í ramm­a­áætl­un 2, þings­álykt­un 13/​141. Í öll­um til­vik­um er talað um virkj­un­ar­kosti. Friðanir eða til­lög­ur þar um verða að taka mið af þessu. Ekki kem­ur til álita að friða vatna­svið og ár­far­vegi nema ramm­a­áætl­un segi það ber­um orðum.

Stór­kost­leg skerðing mögu­leika til ork­u­nýt­ing­ar

Ég sat á sín­um tíma í þing­nefnd­inni sem um þetta fjallaði og í þeim nefnd­um sem síðan hafa fjallað um þenn­an mála­flokk. Vilji lög­gjaf­ans er al­veg skýr í þess­um efn­um. Ljóst er að ef skýr­ing­ar og stefna ráðherr­ans fengju að ráða þarf ekki mikið að velta fyr­ir sér nýt­ingu orku­auðlinda okk­ar. Ef henni yrði beitt í ýtr­asta til­gangi yrði landið nán­ast allt friðað fyr­ir frek­ari virkj­un­um. Það ligg­ur í aug­um uppi að lög­gjaf­inn var ekki að færa svo mik­il­væg­ar ákv­arðanir í hend­ur eins manns, þ.e. um­hverf­is- og auðlindaráðherra.

Ákvarðanir um friðlýs­ing­ar­mörk verða aug­ljós­lega að vera hluti af ákvörðunum um að setja virkj­un­ar­kost í vernd­ar­flokk. Ég vil taka það skýrt fram að ég er ekki á móti friðlýs­ing­um en öfg­ar og út­úr­snún­ing­ar sem þess­ir eru í and­stöðu við vilja lög­gjaf­ans. Ef skiln­ingi ráðherr­ans yrði fylgt til hins ýtr­asta varðandi virkj­ana­kosti í vernd­ar­flokki yrðu mögu­leik­ar til nýt­ing­ar orku­auðlinda okk­ar skert­ir stór­kost­lega og gerðu út af við mögu­leika til sókn­ar á þeim vett­vangi.

Þeir sem skrifuðu texta grein­ar­gerðar­inn­ar á sín­um tíma tóku fram að til þess að vatna­svið yrði friðað yrði það að koma skýrt fram í til­lögu verk­efn­is­stjórn­ar og þá eft­ir at­vik­um í þings­álykt­un Alþing­is, féll­ist þingið á slíka til­lögu. Það á ekki við í neinu til­viki í ramm­a­áætl­un 2. Vegna þessa er það ólíðandi að ráðherr­ann haldi áfram á þeirri braut sem hann er að feta.

Hér eru gríðarleg­ir þjóðhags­leg­ir hags­mun­ir und­ir og við höf­um ekki efni á að skerða mögu­leika þjóðar­inn­ar til að skapa verðmæti með nýt­ingu auðlinda sinna. Mála­miðlun í þessu sem öðru þarf að vera það leiðarljós sem við fylgj­um. Það eru mörg tæki­færi til að friða viðkvæm­ar nátt­úruperl­ur án þess að gengið sé á mögu­leika okk­ar að öðru leyti.

Greinin birtist í Morgunblaðinu 26. maí 2020.