Birgir Ármannsson, formaður þingflokks Sjálfstæðisflokksins:

Þegar rætt hefur verið um endurskoðun á I. og II. kafla stjórnarskrárinnar hefur einkum verið litið til þess að orðalag og framsetning ákvæða gefi ekki fyllilega rétta mynd af raunverulegri stöðu mála hvað snertir valdheimildir forseta.

Tilgangur breytinga á þessum hluta stjórnarskrárinnar hefur því fyrst og fremst verið sá, að skýra þessi ákvæði þannig að þau endurspegli betur hina raunverulegu stjórnskipun. Ekki hefur verið uppi nein sérstök krafa um að hlutverki forsetaembættisins væri breytt í grundvallaratriðum eða að breyta því úr því að vera fyrst og fremst táknræn tignarstaða í pólitíska valdastöðu. Þannig hrukku ýmsir við árið 2011 þegar þáverandi forseti, Ólafur Ragnar Grímsson, vakti athygli á því í þingsetningarræðu að tillögur stjórnlagaráðs myndu færa forsetanum stóraukin völd á ýmsum sviðum, ólíkt því sem höfundar tillögunnar höfðu ætlað sér.

Hver eru álitamálin?

Hér á eftir mun ég fyrst og fremst fjalla um álitamál varðandi hlut forsetans í framkvæmdarvaldinu. Ég mun því ekki víkja sérstaklega að 26. gr. stjórnarskrárinnar eða spurningum sem tengjast synjun forseta á staðfestingu lagafrumvarpa. Ég er þeirrar skoðunar að atburðir áranna 2004, 2010 og 2011 hafi skýrt gildandi rétt á því sviði. Að þessu sinni læt ég ógert að ræða hvort tilefni sé til breytinga í þeim efnum og hvort forseti eigi yfir höfuð að hafa rétt til að synja lögum staðfestingar. Sú umfjöllun bíður betri tíma.

Varðandi þátt forsetans í framkvæmdarvaldinu má hins vegar segja, að vandinn felist í því að í mörgum greinum eru forseta falin tiltekin völd, sem svo eru aftur frá honum tekin í öðrum greinum. Þannig kveður stjórnarskráin á um að forseti skipi embættismenn og veiti þeim lausn frá störfum, geri samninga við önnur ríki, náði menn og veiti sakaruppgjöf, gefi út bráðabirgðalög, leggi fram lagafrumvörp, stefni saman Alþingi og geti rofið þing. Þessi ákvæði er hins vegar ekki hægt að túlka ein og sér. Einnig verður að horfa á önnur ákvæði, sem kveða á um að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt, að forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum og að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Hin hefðbundna túlkun í íslenskri lögfræði er sú, að með þessu sé ráðherrum í raun falið valdið og ábyrgðin og aðkoma forseta að þessum stjórnarathöfnum sé bara formleg. Ráðherra hljóti alltaf að eiga frumkvæði að stjórnarathöfnum og forseti geti ekkert aðhafst í þeim efnum án þess að um það berist tillaga frá ráðherra.

Það er með öðrum orðum ekki umdeilt, nema ef til vill hjá nokkrum einbeittum misskilningsmönnum, að forseti getur ekki átt frumkvæði að neinum þeim stjórnarathöfnum, sem hér voru nefndar. Frumkvæðið hlýtur alltaf að koma frá viðkomandi ráðherra. Undirritun forseta er hins vegar nauðsynleg forsenda þess að stjórnarathöfnin teljist gild og almennt er litið svo á að forseti verði ekki þvingaður, gegn vilja sínum, til þess að undirrita stjórnarathöfn.

Óskráð synjunarregla gagnvart stjórnarathöfnum?

En hver er þá réttarstaðan að þessu leyti? Er hægt að líta svo á að forseta beri ótvíræð stjórnskipuleg skylda til að staðfesta stjórnarathafnir samkvæmt tillögu ráðherra hvort sem honum er það ljúft eða leitt? Er það með einhverjum hætti hlutverk forseta að leggja sjálfstætt mat á tillögur ráðherra og taka afstöðu til þess hvort hann eigi að staðfesta eða ekki? Felst í kröfunni um undirritun forseta einhvers konar óskráð regla um synjunarvald hans gagnvart öllum stjórnarathöfnum þar sem atbeini hans er nauðsynlegur? Getur forseti, á grundvelli persónulegs mats, neitað að undirrita tillögu ráðherra um skipun í embætti, sakaruppgjöf, samning við erlent ríki eða þingrof, svo eitthvað sé nefnt? Þetta eru ekki bara fræðilegar vangaveltur heldur hafa raunverulega komið upp spurningar af þessu tagi á undanförnum árum.

Ég á bágt með að fallast á hugmyndir um að það sé undir persónulegu mati forseta komið hvort hann undirriti stjórnarathafnir eða ekki. Ef slík regla væri talin gilda væri ástæðulaust að kveða á um það í stjórnarskrá að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt og að það séu ráðherrarnir, en ekki hann, sem beri hina stjórnskipulegu ábyrgð. Ég er eindregið þeirrar skoðunar að aðkoma forseta að stjórnarathöfnum sé þannig formleg en ekki efnisleg. Ég viðurkenni hins vegar að forseti verður ekki með neinum hætti þvingaður til undirritunar og það getur leitt til stjórnskipulegs vanda.

Frumvarp Katrínar leysir ekki vandann

Ég hef í fyrri greinum bent á að frumvarp Katrínar Jakobsdóttur, sem nú er til umfjöllunar á Alþingi, leysi ekki úr þeim álitaefnum sem uppi kunna að vera í þessu sambandi. Þar sem staðan er að hluta til skýrð, eins og í þingrofsákvæðinu, vakna hins vegar nýjar spurningar. Ef við viljum á annað borð fara út í breytingar á þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar verðum við að taka af skarið um álitamálin. Annað leiðir til ófullnægjandi niðurstöðu.

Greinin birtist í Morgunblaðinu 20. febrúar 2021.