Birgir Ármannsson, formaður þingflokks Sjálfstæðisflokksins:
Á miðvikudaginn mælti Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra fyrir frumvarpi sínu til breytinga á stjórnarskránni. Frumvarpið er að miklu leyti afrakstur vinnu, sem staðið hefur yfir frá því snemma á þessu kjörtímabili og hafa formenn allra stjórnmálaflokka, sem sæti eiga á Alþingi, tekið þátt í henni. Ekki náðist samstaða um tillögurnar og var niðurstaðan því sú að forsætisráðherra legði frumvarpið fram í sínu nafni í stað þess að formennirnir stæðu í sameiningu að flutningi þess. Leiðir það að sjálfsögðu til þess að meiri óvissa er um framgang málsins í þinginu en ef um samkomulagsmál væri að ræða.
Í frumvarpinu eru annars vegar allmargar breytingar á I. og II. kafla stjórnarskrárinnar sem fjalla einkum um embætti forseta, ríkisstjórn og skylda þætti og hins vegar þrjú ný ákvæði, um umhverfismál, auðlindir og íslenska tungu.
Enn sem komið er hefur auðlindaákvæðið fengið mesta athygli í umræðum innan þings og utan en segja má að umfjöllun um önnur ákvæði hafi nokkuð setið á hakanum. Ég vil ekki draga úr mikilvægi þess að auðlindaákvæðið fái mikla umræðu þar sem fram koma rökstudd sjónarmið bæði með og á móti, en það má ekki verða til þess að önnur atriði, sem einnig skipta verulegu máli, verði út undan. Mikilvægt er að bæði kaflinn um æðstu handhafa framkvæmdarvaldsins og umhverfisákvæðið fái vandaða og gagnrýna skoðun, bæði af hálfu stjórnmálamanna, fræðimanna og annarra áhugamanna um stjórnskipun landsins.
Hér á eftir mun ég fjalla um ýmsar af þeim breytingum, sem forsætisráðherra leggur til að verði gerðar á ákvæðum II. kafla stjórnarskrárinnar. Um aðrar greinar frumvarpsins mun ég fjalla síðar.
Nokkur álitamál í nýja frumvarpinu
1) Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að forseti verði kjörinn samkvæmt svokallaðri forgangsröðunaraðferð. Þetta tel ég misráðið. Engin rök hafa verið færð fyrir því að núgildandi aðferð sé ófullnægjandi og ef raunverulega væri vilji til þess að kalla fram ótvíræðan meirihlutastuðning í forsetakjöri þá væri hreinlegra að leggja til tveggja umferða kerfi. Þá væri kosið á milli tveggja efstu frambjóðenda í síðari umferð ef enginn fengi hreinan meirihluta í fyrri umferð. Spurningin er hins vegar sú hvort slíkt fyrirkomulag væri ekki full fyrirhafnarsamt þegar horft er til takmarkaðra valda forsetaembættisins.
2) Í 3. gr. er annars vegar lagt til að kjörtímabil forseta verði lengt í 6 ár og hins vegar að enginn geti setið samfellt sem forseti í fleiri en tvö kjörtímabil. Lengd kjörtímabilsins er auðvitað smekksatriði en hér á landi en löng hefð fyrir 4 ára tímabilum hjá kjörnum fulltrúum. Lenging í 6 ár er að mínu mati skaðlaus en um leið ástæðulaus. Varðandi fjölda kjörtímabila er ástæða til að spyrja um tilgang og nauðsyn þess að setja slíkar takmarkanir. Í þeim löndum þar sem valdatími forseta er takmarkaður með reglum af þessu tagi er yfirleitt um að ræða verulega valdamikil pólitísk embætti. Þar þykir tilefni til þess að tryggja að sami einstaklingur fari ekki með mikil völd í langan tíma. Augljóst er að þessi rök eiga ekki við hér á landi.
3) Í 7. gr. er valdið til að ákæra ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra fært frá Alþingi til ríkissaksóknara og opnað á frekari breytingar varðandi ráðherraábyrgð og Landsdóm. Þetta er jákvætt enda ríkt tilefni til breytinga eftir þann pólitíska og réttarfarslega skrípaleik, sem fólst í afgreiðslu þingsins á ákæru gegn ráðherra 2010 og framhaldi þess máls. Það er hins vegar mikilvægt að útfæra nánar hvaða fyrirkomulag eigi að taka upp í staðinn. Sú vinna er rétt að hefjast.
4) Í 8. gr. er kveðið á um þingræðisregluna með skýrum hætti og að sjálfsögðu ekki ástæða til að gera athugasemdir við það. Í greininni er hins vegar líka óljós og illa rökstudd hugmynd um að forseti geti leitað fyrirfram eftir yfirlýsingu þingsins um stuðning eða hlutleysi áður en ný ríkisstjórn er mynduð. Þarna er einhver ráðagerð um að fara hálfa leiðina í átt að fyrirkomulagi sem tíðkast í löndum eins og Svíþjóð og Finnlandi, án þess að útfærslan sé fullhugsuð eða kláruð.
5) Í 11. gr. er kveðið á um reglur um skipun embættismanna, sem mikilvægt er að ræða. Þar þarf m.a. að greina hvort eða að hvaða leyti sé um nýjar reglur að ræða og að hvaða marki nauðsynlegt sé að skrifa inn í texta stjórnarskrárinnar sjálfsagðar ábendingar um að valdhafar skuli vanda sig í störfum sínum.
6) Í 13. gr. er ný regla um valdheimildir svokallaðra starfsstjórna. Í fljótu bragði virðist breytingin sem þarna er boðuð leiða til meiri óvissu en verið hefur að þessu leyti.
7) Í 14. gr. er lagt til nýtt ákvæði um þingrof, sem nauðsynlegt er að fara vel yfir. Þar þarf að taka ótvíræða afstöðu til þess hver eigi í raun að fara með þingrofsvaldið, forsætisráðherra, forseti eða Alþingi. Það tengist síðan almennri umræðu um það, hvort eða hversu mikið forseti eigi að hafa af heimildum til að taka matskenndar ákvarðanir, sem varða pólitísk álitaefni. Þar er um að ræða grundvallarumræðu, sem óhjákvæmilegt er að taka í þessu samhengi.
Hversu pólitískt á forsetaembættið að vera?
Nefna má fleiri þætti í þessum kafla frumvarpsins, sem þörf er á að ræða frekar. Sum ákvæðin eru vissulega til bóta en önnur þarfnast endurskoðunar. Það sem hins vegar vantar helst í þetta frumvarp er skýrari leiðsögn um það álitamál, sem vikið er að hér að framan, þ.e. um mörk valdheimilda forsetans. Eins og frumvarpið er sett fram er vissulega gert ráð fyrir því að áfram verði í stjórnarskrá reglur um að forseti láti ráðherra framkvæmda vald sitt, að forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum og að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Allt þetta gefur ótvírætt til kynna að staða forseta í sambandi við stjórnarathafnir sé bara formleg og feli ekki í sér eiginleg völd. Af frumvarpinu má hins vegar ráða að í einhverjum tilvikum geti verið undantekningar frá því og forseti geti upp að vissu marki tekið matskenndar ákvarðanir, svo sem í sambandi við þingrof.
Nauðsynlegt er að taka fram í þessu sambandi að hvorki núgildandi stjórnarskrá né frumvarpið fela í sér nokkrar heimildir fyrir forseta til að eiga frumkvæði að neinum ákvörðunum af þessu tagi. Frumkvæðið hlýtur alltaf að koma frá ráðherra, sem leggur mál fyrir forseta til staðfestingar. Spurningin sem vaknar, til dæmis í sambandi við þingrofsákvæðið – en ekki bara það – er hvort forseti hafi frjálst val um það að neita að staðfesta tillögur ráðherra. Þetta atriði kallar á miklu ítarlegri umfjöllun en finna má í frumvarpi forsætisráðherra. Það kallar um leið á umræður um það, hversu mikil pólitísk völd eigi að fela forseta. Þeirri spurningu þarf að svara af hreinskilni ef á annað borð er farið út í breytingar á þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar, sem embættið varða.
Gallinn við þennan hluta frumvarps forsætisráðherra er í stuttu máli sá, að verið er að leggja til breytingar á ýmsum atriðum, sem engin sérstök þörf er á að breyta, en látið ógert að taka á og skýra aðra þætti, sem raunverulega hafa valdið vafa.
Greinin birtist í Morgunblaðinu 8. febrúar 2021.