Jón Gunnarsson ritari Sjálfstæðisflokksins og alþingismaður:
Umhverfisráðherra kom fram í fjölmiðlum sunnudaginn 17. maí og reyndi að réttlæta ákvörðun sína um friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum. Sú skýring hans að þetta sé gert til að framfylgja vilja Alþingis stenst enga skoðun. Ég tel að ráðherra skorti lagaheimild fyrir þessari ákvörðun. Ráðherranum hefur nú verið stefnt fyrir dóm af landeiganda vegna þessa.
Umhverfis- og auðlindaráðuneytið birti sl. haust skýringar á því hvernig friðunin byggðist á grundvelli þingsályktunartillögu frá 14. janúar 2013, rammaáætlun 2.
Þar kemur fram að tillögunni sem þingsályktunin byggist á hafi þáverandi verkefnisstjórn rammaáætlunar skilað til iðnaðarráðherra 5. júlí 2011 sem og að þingsályktunin hafi verið samþykkt 14. janúar 2013. Sama dag tóku lögin um verndar- og orkunýtingaráætlun gildi (þ.e aðeins 1.-3. gr. tóku gildi 2011 en lögin í heild sinni ekki fyrr en 2013).
Farið að reglum sem ekki voru til
Tillaga verkefnisstjórnarinnar og þar með þingsályktunin var því unnin áður en málsmeðferðareglur laganna tóku gildi. Í þeim felast m.a. verklagsreglur sem verkefnisstjórn og faghópar skulu fylgja. Verkefnisstjórn rammaáætlunar 2 vann sem sagt aldrei eftir þessum reglum því þær voru ekki til. Verkefnisstjórnin hafði ekki á þessum tíma (fyrir 2011/2013) það hlutverk að afmarka virkjunarsvæði eða virkjunarkosti. Af því leiðir að afmörkun virkjunarsvæða eða virkjunarkosta var ekki hluti af tillögu verkefnisstjórnar og þar með heldur ekki hluti af ályktun Alþingis. Rammaáætlun 2 skorti því öll fyrirmæli um hver væru mörk virkjunarsvæða eða virkjunarkosta og þingsályktunin því mjög ófullkomin að þessu leyti.
En hvert á þá að sækja leiðsögnina um það hver þessi mörk virkjunarsvæða og virkjunarkosta eru? Á umhverfis- og auðlindaráðherra að gera um það tillögu til Alþingis þannig að fyrirmælin séu skýr af hálfu þingsins? Á ráðherrann að gera tillögu út frá þeim gögnum sem komu fram af hálfu verkefnisstjórnarinnar sem þó hafði ekki það hlutverk að skilgreina þessi mörk og vinna hennar ekki tekið mið af því? Getur ráðherrann byggt á lögunum um verndar- og orkunýtingaráætlun sem voru ekki til þegar tillaga verkefnisstjórnarinnar var unnin og ekki í gildi þegar hún var samþykkt? Geta lög sem ekki voru til eða í gildi haft einhverja þýðingu í úrlausn málsins?
Það er greinilega úr vöndu að ráða fyrir ráðherra umhverfis- og auðlindamála þegar ákveða skal leiðina. En ráðherrann ákvað sem sagt að lög og verklagsreglur sem ekki voru til þegar verkefnisstjórn vann tillögu að ramma 2 og ekki voru í gildi þegar þingsályktunin frá 2013 var samin og samþykkt skuli veita leiðsögnina um mörk friðunar.
Í kynningu ráðuneytis umhverfis- og auðlindamála er vísað til þess að í greinargerð með frumvarpi til laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, sem varð að lögum 48/2011, komi fram leiðsögn um þetta. Er þar vísað til VI. kafla í greinargerðinni sem ber heitið „Um virkjunarkosti og afmörkun þeirra“. Í kynningunni er farin sú leið að grípa upp eina setningu af mörgum og hún notuð sem grundvöllur ákvörðunar um mörk friðlýsingar. Setningin er svona: „Virkjunarsvæði í vatnsafli miðast almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtir fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunar.“
Handvalin rök
En stenst þessi rökstuðningur nánari skoðun? Ég tel svo ekki vera. Meginreglan í lögskýringu gengur út á að lesa þurfi, bera saman og meta allan texta bæði laga sem og lögskýringargagna. Það þykir sem sagt ekki góð latína að grípa bara til þeirrar setningar sem passar einhverjum tilteknum markmiðum þá stundina.
Ef umræddur VI. kafli er lesinn allur, þá stendur þar skrifað: „Virkjunarsvæði í vatnsafli miðast almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtir fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunar. Sjónræn áhrif mannvirkja geta þó náð yfir stærra svæði, t.d. frá háspennulínum. Svæði með nýtanlegu falli í fallvatni nefnast virkjunarstaðir. Ef fallið er ekki allt á einum stað geta verið fleiri en einn virkjunarstaður í fallvatninu. Þessir staðir eru vel þekktir. Framkvæmd virkjunar á hverjum virkjunarstað er nefnd virkjunarkostur. Þar geta ýmsir kostir komið til greina. Við virkjun á sama falli á einhverjum virkjunarstað getur stærð virkjunar verið mismunandi eftir því hvernig miðlun rennslisins er háttað. Til miðlunar þarf miðlunarlón og í mörgum tilvikum er rennsli fallvatnsins aukið með veitum úr nálægum ám. Áhrif virkjunar á umhverfi eru því komin undir því hvernig virkjunarkosturinn er skilgreindur. Þau mannvirki sem mestu máli skipta eru einkum stíflur og veitur, miðlunarlón, aðrennslisgöng og stöðvarhús, frárennsli og lega háspennulína og vega. Stærð virkjunar í MW segir lítið um áhrif hennar á umhverfi.
Í verndar- og nýtingaráætluninni yrði fjallað um skilgreindan virkjunarkost á tilteknum virkjunarstað og áhrif þeirrar virkjunar innan virkjunarsvæðisins. Þar sem áhrifin eru komin undir útfærslu virkjunarinnar verður skilgreindum virkjunarkostum raðað í flokka en ekki virkjunarsvæðum enda þótt fram komi hvernig virkjunarsvæðin eru afmörkuð. Á sama virkjunarstað geta mismunandi virkjunarkostir lent í mismunandi flokkum eftir áhrifum þeirra. Hins vegar kemur til álita að vernda heil vatnasvið. Þau yrðu þá sett í verndarflokk og þar með allir hugsanlegir virkjunarkostir innan þeirra. Eins kemur til álita að friðlýsa hluta vatnasviðs eða hluta fallvatns.“
Rökstuðningur ráðuneytisins er mjög langsóttur og verður vægast sagt hæpinn þegar framangreindur texti allur er skoðaður. Þessi tilvitnun í greinargerðina segir í raun allt sem segja þarf um rökleysu ráðherrans. Munum að rammaáætlun 2, þingsályktun nr. 13/141 frá 14. janúar 2013, fjallar um virkjunarkosti og að þeir fari í nýtingar-, bið- eða verndarflokk. Fjallar ekki um virkunarsvæði. Slíkt hefði þurft að koma fram skýrum orðum í tillögunni, sbr. orðin: „Hins vegar kemur til álita að vernda heil vatnasvið. Þau yrðu þá sett í verndarflokk og þar með allir hugsanlegir virkjunarkostir innan þeirra.“
Í engu tilviki voru heil vatnasvið sett í verndarflokk í rammaáætlun 2, þingsályktun 13/141. Í öllum tilvikum er talað um virkjunarkosti. Friðanir eða tillögur þar um verða að taka mið af þessu. Ekki kemur til álita að friða vatnasvið og árfarvegi nema rammaáætlun segi það berum orðum.
Stórkostleg skerðing möguleika til orkunýtingar
Ég sat á sínum tíma í þingnefndinni sem um þetta fjallaði og í þeim nefndum sem síðan hafa fjallað um þennan málaflokk. Vilji löggjafans er alveg skýr í þessum efnum. Ljóst er að ef skýringar og stefna ráðherrans fengju að ráða þarf ekki mikið að velta fyrir sér nýtingu orkuauðlinda okkar. Ef henni yrði beitt í ýtrasta tilgangi yrði landið nánast allt friðað fyrir frekari virkjunum. Það liggur í augum uppi að löggjafinn var ekki að færa svo mikilvægar ákvarðanir í hendur eins manns, þ.e. umhverfis- og auðlindaráðherra.
Ákvarðanir um friðlýsingarmörk verða augljóslega að vera hluti af ákvörðunum um að setja virkjunarkost í verndarflokk. Ég vil taka það skýrt fram að ég er ekki á móti friðlýsingum en öfgar og útúrsnúningar sem þessir eru í andstöðu við vilja löggjafans. Ef skilningi ráðherrans yrði fylgt til hins ýtrasta varðandi virkjanakosti í verndarflokki yrðu möguleikar til nýtingar orkuauðlinda okkar skertir stórkostlega og gerðu út af við möguleika til sóknar á þeim vettvangi.
Þeir sem skrifuðu texta greinargerðarinnar á sínum tíma tóku fram að til þess að vatnasvið yrði friðað yrði það að koma skýrt fram í tillögu verkefnisstjórnar og þá eftir atvikum í þingsályktun Alþingis, féllist þingið á slíka tillögu. Það á ekki við í neinu tilviki í rammaáætlun 2. Vegna þessa er það ólíðandi að ráðherrann haldi áfram á þeirri braut sem hann er að feta.
Hér eru gríðarlegir þjóðhagslegir hagsmunir undir og við höfum ekki efni á að skerða möguleika þjóðarinnar til að skapa verðmæti með nýtingu auðlinda sinna. Málamiðlun í þessu sem öðru þarf að vera það leiðarljós sem við fylgjum. Það eru mörg tækifæri til að friða viðkvæmar náttúruperlur án þess að gengið sé á möguleika okkar að öðru leyti.
Greinin birtist í Morgunblaðinu 26. maí 2020.