Óli Björn Kárason, formaður efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis:
Í byrjun komandi árs verða 25 ár frá því að samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið – EES – tók gildi. Um tvennt verður vart deilt: Samningurinn hefur tryggt Íslandi öruggan og nauðsynlegan aðgang að mikilvægum erlendum mörkuðum en um leið haft meiri áhrif á íslenskt samfélag en nokkur reiknaði með. Samningurinn hefur tekið svo miklum breytingum að ekki er hægt að bera hann saman við það sem upphaflega var lagt upp með. Framsal valdheimilda hefur orðið meira en nokkurn óraði fyrir og því miður er íslenskt samfélag að breytast hægt en örugglega í reglugerðarsamfélag. Hvorki almenningur né kjörnir fulltrúar á Alþingi, eiga möguleika á að móta regluverkið með beinum hætti, nema í besta falli mjög takmarkað.
Á þeim aldarfjórðungi sem liðinn er frá gildistöku EES-samningsins hafa verið gerðir tugir bókana og yfir 20 viðaukar hafa tekið gildi og þeim síðan breytt eða við þá bætt. Þannig hefur samningurinn tekið miklum breytingum í samræmi við þróun reglna Evrópusambandsins sem falla undir efnissvið EES. Sameiginlega EES-nefndin tekur ákvörðun um hvort nýjar reglur/tilskipanir sem framkvæmdastjórn ESB gerir tillögu um, varði efnissvið EES-samningsins, í hvaða viðauka gerðin skuli tekin upp og með hvaða hætti staðið skuli að aðlögun að EES-samningnum.
Ef ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar kallar á lagabreytingar er gerður stjórnskipulegur fyrirvari sem þýðir að ákvörðunin tekur ekki gildi fyrr en EFTA-ríki EES hafa aflétt fyrirvaranum. Aðeins Alþingi getur aflétt stjórnskipulegum fyrirvara fyrir hönd Íslands. Án undantekninga hefur það verið gert. Með öðrum orðum: Í 25 ár hefur Alþingi aldrei látið reyna á stjórnskipulegan fyrirvara sem þó var og er ein helsta forsenda þess að samningurinn var samþykktur hér á landi í upphafi.
Alþingi hefur síðasta orðið
Stjórnskipulegur fyrirvari þýðir einfaldlega að Alþingi á síðasta orðið, eins og Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins og fjármálaráðherra, benti á 22. mars síðastliðinn, þegar hann svaraði óundirbúinni fyrirspurn á Alþingi um þriðju orkutilskipun Evrópusambandsins. Hann benti á að samkvæmt stjórnskipunarlögum sé ekki heimilt að „skuldbinda Ísland við samningaborðið úti í Brussel án aðkomu Alþingis“. Þetta sé aðalatriðið.
Bjarni Benediktsson hefur ítrekað lýst því yfir að tímabært sé að Alþingi taki til skoðunar stöðu EFTA-ríkjanna á grundvelli EES-samningsins. Í umræðum um lög um afleiðuviðskipti í febrúar síðastliðnum benti hann á að Íslendingar stæðu frammi fyrir því „í hverju málinu á eftir öðru, það er nánast orðinn árlegur viðburður, að Evrópusambandið krefst þess þegar við tökum upp Evrópugerðir, tilskipanir eða reglugerðir, að við Íslendingar fellum okkur við að sæta boðvaldi, úrslitavaldi, sektarákvörðunum eða með öðrum hætti skipunum frá alþjóðastofnunum sem Evrópusambandið hefur komið sér upp en við eigum enga aðild að“. Með þessu sé vegið að grunnstoðum EES-samningsins og tveggja stoða kerfinu.
Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra hefur gagnrýnt Evrópusambandið fyrir að grafa undan tveggja stoða kerfinu, með svipuðum hætti og formaður Sjálfstæðisflokksins. Tveggja stoða kerfið sé kjarni EES-samningsins og feli í sér að aðildarríki samningsins sem standa utan Evrópusambandsins skuli heyra undir stofnanir á vegum EFTA en ekki sambandsins. Utanríkisráðherra hefur auk þess gagnrýnt harðlega þá sem berjast fyrir aðild Íslands að Evrópusamningnum fyrir að tala niður EES-samninginn til að ná fram pólitískum markmiðum sínum.
Undarleg og vond staða
Í júní stóð Alþingi frammi fyrir þeirri undarlegu og vondu stöðu að samþykkja innleiðingu reglugerðar Evrópusambandsins um persónuvernd með lagasetningu áður en sameiginlega EES-nefndin hafði lokið umfjöllun sinni. Við atkvæðagreiðsluna benti Bjarni Benediktsson á „að einn af kostum samstarfsins um Evrópska efnahagssvæðið er að öll ríkin geti komið sér saman um mikilvæga löggjöf á sviði eins og þessu,“ en bætti síðan við:
„Það sem hefur hins vegar skort á í umræðunni á þinginu að mínu áliti er að það er alvarlegt fyrir okkur Íslendinga og Alþingi að sú staða geti komið upp að fyrirtæki á Íslandi og almenningur lendi í vandræðum vegna innleiðingar á Evrópulöggjöf áður en málið hefur verið afgreitt í sameiginlegu nefndinni, að við eigum í hættu á að lenda í verulegum vandræðum í samskiptum við önnur Evrópusambandsríki á Evrópska efnahagssvæðinu áður en málið hefur einu sinni verið afgreitt í sameiginlegu nefndinni.“
Persónuverndarlögin – óháð góðum ásetningi og aukinni vernd einstaklinga – eru dæmi um þær ógöngur sem EES-samningurinn hefur ratað í og undirstrikar mikilvægi þess að fram fari endurskoðun á samningnum líkt og formaður Sjálfstæðisflokksins hefur lagt til. Brestir í tveggja stoða kerfinu og ásælni Evrópusambandsins að beita stöðugt meira boðvaldi gagnvart fullvalda ríkjum EFTA sem eiga aðild að samningnum, leggur þær skyldur á herðar íslenskra stjórnvalda að beita sér fyrir endurskoðun.
En fleira þarf að koma til.
Aukinn meiri hluti þingsins
Líkt og bent var á í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar 2005-2007, var aðildin að EES á sínum tíma ekki talin fela í sér framsal ríkisvalds – hún væri heimil án breytinga á stjórnarskrá. Um þetta var raunar deilt. En eftir því sem EES-samningurinn hefur þróast og orðið víðtækari hefur hins vegar reynt stöðugt meira á „þanþol“ stjórnarskrárinnar þegar kemur að framsali valds. Í skýrslunni segir enn fremur: „Mat fræðimanna á því hvort aðild að EES væri heimil án breytinga á stjórnarskrá byggðist á því að stjórnarskráin heimilaði takmarkað framsal ríkisvalds með samningum um einstök málefni. Í þessu sambandi hafa fræðimenn bent á að þótt takmarkað framsal ríkisvalds með samningum um einstök málefni hafi verið talið samrýmanlegt stjórnarskránni sé fyrirsjáanlegt að aukin alþjóðleg samvinna, einkum milli Evrópuríkja, muni kalla á frekara framsal ríkisvalds. Að því kunni að koma að talið verði að framsal hafi átt sér stað í of ríkum mæli miðað við reglur stjórnarskrárinnar eins og þær eru nú.“
Við erum komin að þeim mörkum í EES-samstarfinu að framsal hefur „átt sér stað í of ríkum mæli“. Þess vegna er nauðsynlegt að skýrt ákvæði sé í stjórnarskrá um framsal valds – ekki til að útvíkka heimildir heldur þvert á móti að þrengja þær. Framsal valds verður að einskorða við afmörkuð svið og byggja á þeirri forsendu að íslenska ríkið hafi jafna stöðu á við önnur ríki í alþjóðlegu samstarfi. Við framsal valds verður að styðjast við aukinn meiri hluta Alþingis – að lágmarki 2/3. Nauðsynlegt er að tryggja möguleika minnihluta þingsins til að vísa ákvörðun um framsal í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar 2013-2016, undir forystu Sigurðar Líndals, prófessors emeritus, kemur fram að nefndin sé sammála um að framsal ríkis „hljóti eðli málsins samkvæmt að vera afturkræft frá sjónarhóli íslenskrar stjórnskipunar, enda væri önnur niðurstaða ósamrýmanleg fullveldi ríkisins“. Jafnvel þótt þingmenn hafi þetta alltaf í huga standa rök til þess að árétta þennan fullveldisrétt með sérstöku ákvæði í stjórnarskrá.
Fátt er eyþjóð mikilvægara en að eiga greiðan aðgang að erlendum mörkuðum. Þess vegna er EES-samningurinn okkur mikilvægur. En forsenda þess að við getum tekið þátt í víðtæku alþjóðlegu samstarfi er að sett verði ákvæði í stjórnarskrá um framsal valdheimilda með þeim hætti sem hér er rætt um. En um leið verða Íslendingar að vera reiðubúnir og hafa burði til að láta reyna á fullveldisrétt sinn sem er tryggður í EES-samningnum, að minnsta kosti í orði.
Greinin birtist í Morgunblaðinu 15. ágúst 2018